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法国高等教育契约管理模式探究

作者:双核期刊发表网; 更新时间:2018-04-18


      摘要:契约管理是国际高等教育渐兴的一种治理模式,文本选取西方发达国家与我国管理体制最为接近的法国进行专题研究。首先回顾了法国高等教育契约管理的形成过程,阐述了契约管理各主体之间的关系及其实施过程、效果及面临的挑战。其次,梳理了契约管理兴起的原因,分别为高教财政能力不足、新公共管理理论产生、大学自治传统和专门行政合同法法律基础等。最后,分析了我国高等教育引入契约管理的有利因素和不利因素。
      关键词:高等教育;契约管理;法国;政府;大学中图分类号:G649文献标识码:A文章编号:1005-9245(2016)02-0140-06收稿日期:2015-10-14基金项目:本文系教育部哲学社会科学研究重大委托项目“中国特色高等教育思想体系研究”(13JZDW004)的阶段性成果。作者简介:马陆亭,北京航空航天大学教授、博士生导师,教育部教育发展研究中心研究员、高等教育研究室主任;陈浩,北京航空航天大学高等教育研究所博士生。建立现代大学制度、推进高等教育治理能力现代化是当前我国面临的现实任务,而其中政府与大学两个主体的关系是决定管理体制运行方式及大学内外部其他主体关系的基础。为此,笔者在参加《国家中长期教育改革和发展规划纲要》“现代学校制度”专题研究中,曾经提出要建立起政府对高校的“契约型”目标管理关系①,认为它是高等教育“政府宏观管理、学校面向社会依法自主办学”体制的有效实现方式,而日本国立大学的法人化改革、美国有关州政府对大学的绩效拨款模式、英国高等教育拨款委员会对大学的科研评估拨款实施、德国“基金会大学”的尝试、法国对大学的合同式契约管理等也都具体地践行了这种方式。法国的管理体制与我国较为接近,本文选择20世纪70年代到21世纪初30余年来法国高等教育契约管理的实施探索为分析对象,解读契约管理实施的背景、取得成效的原因所在,以期能对我国高等教育管理方式的改革提供借鉴思路,通过推行契约管理进一步提高高校的自主权和自主发展的积极性,从而激发我国高等教育的活力与潜力,提升我国高等教育的整体影响力和竞争力。
      一、法国高等教育契约管理的发展过程

      法国高等教育历史悠久,巴黎大学是学界公认的现代大学的起源,但它也经历过历史的隔裂。自拿破仑时代起,高等教育确立了中央集权管理模式,政府在教学、人事和财政等事项的管理上拥有高度的话语权。
      20世纪80年代以来,政府开始通过采用契约方式对大学进行管理,给予大学更多的自治,以增强办学的活力。这种方式值得学界关注。
      (一)从自治大学到中央集权在众多欧洲中世纪大学中,巴黎大学以教师管理为主,被当作“教师大学”的典范,其模式也被后来英国的牛津大学、剑桥大学及德国的一些大学所借鉴。1231年,当时的罗马教皇格雷戈里九世颁布了一系列法令,授予了巴黎大学司法自治权、审定教师资格权和学位授予权、罢教、罢课、迁校②等权力,确立了巴黎大学的地位。可以说,古老大学是以特许状、章程等保持着大学的自治地位(这实际上就是一种契约,与我国正在进行的章程建设有类似之处)。1808年,法国正式成立帝国大学,掌管大学的人事(学部教授、教师及负责人的任命、晋升和待遇)、财政(学部具体财务经费的分配由学部教授组成的理事会负责)和学位、文凭的颁发。至此,法国高等教育中央集权体制基本形成。到1968年以前,虽几经改革,但教育中央集权的管理体制一直保留下来,变动甚微。
      (二)契约管理的探索从20世纪60年代到80年代,法国大学生的数量急剧增加,但却面临辍学率高、就业率低的问题,高等教育在快速发展中产生的问题越来越突出。1968年,为缓和学生运动的矛盾、解决法国高等教育面临的问题和困难,法国通过了《高等教育方向指导法》(富尔法案),确立了“自主自治、民主参与和学科互通”的高等教育改革原则和方向,在行政管理、财务财政和教学科研等方面,给予大学和学部(学院)更多的自主权。为了改善中央政府与地方和学校的关系,法国教育界进行了关于契约管理的探索与改革。1975年,法国大学校长联席会和教育部官员聚集在法国西部小镇维拉德朗召开研讨会,从国家服务现代化的角度,专门讨论如何在国家与大学之间建立一种新型的关系③。时任法国高等教育司司长的盖尔莫纳(Quermoe)提出了大学经费分配合同制的主张④,在当时政局及教育部部长不断变化的背景下,此项措施没有得到重视和采用,但为后期推行高等教育契约管理奠定了思想基础。
      (三)契约管理的实施与发展1983年,研究合同首先在大学研究机构与教育部之间创建。研究合同有利于大学制定较长期的科学研究规划,并将过去的1年拨发的研究经费调整为4年。1984年,法国颁布《高等教育法》(萨瓦里法案),该法案除了继续强调富尔法案的改革原则和方向外,更加注重高等教育质量⑤,为此在法案中提出推行高等教育评估,同时政府与大学之间通过签订合同方式进行管理,两项政策和措施协同推进以提高高等教育质量。《高等教育法》规定,大学可以根据所确定的教学与科研等发展目标,通过协商与国家签订多年合同,学校要承诺完成目标规定的任务,国家要保证提供相应的经费与人员编制。
      1984年至1990年,大学与国家签订4年合同的新型拨款模式普遍逐步开展,合同的领域不仅局限于研究,而是扩大到大学的全部领域。为推行高等教育评估,教育部1985年成立了独立的
      第三方机构———国家教育评估委员会(CE,该机构于2007年演变为研究与高等教育质量评估局AERE),负责对法国研究机构及高等院校的各项活动及项目进行评估,4年为一个评估周期。高等教育评估结论与合同内容及执行效果密切相关,并影响下一合同周期的拨款,合同内容主要包含教学与培训、科研发展、财产与安全、资源管理现代化等四个方面⑥。1994年,大学合同被命名为“四年发展合同”。1998年,教育部通令重申了关于合同的政策,并规定由高等教育司负责合同的协调工作。从2004年的春季开学起,教育部的相关司局开始同学校展开直接协商。到2005年,大学通过合同政策获得的资金达到获得资金总量的1/3,其中科研占50%、建筑和设施占20%、其他事项占30%(不含教师人员工资)。2007年,包括各类高校在内的204所高校与政府签订了合同⑦。契约管理改变了法国集权体制下政府干预高等教育的方式,由原来的微观管理、具体管理和行政指令转变为宏观管理、战略管理和协商谈判,既减轻了民主化浪潮下对政府集权的压力,又赋予了大学更多建设与发展的自主权,激发了大学发展的活力。契约管理不仅体现了大学自治理念,而且通过契约手段把政府意志转化为现实。此后,法国高等教育契约管理在运行中不断发展和完善。
      二、契约管理的运行大学与政府建立契约,首次将大学置于高等教育管理的中心位置,为大学与国家之间建立现代宏观管理的关系铺就了一条可行之路,是法国大学在现代化管理道路上迈出的关键一步。
      (一)运行主体首先,政府作为契约的一个主体,承担制定国家高等教育发展规划、目标和方向,为高等教育发展提供资金,通过合同按照国家确立的目标来引导、规范和约束大学的发展方向。其次,大学作为契约中的另一个主体,承担为国家培养人才、科研发展、社会服务和文化传承的职责,根据国家发展高等教育的目标,结合、突出自身的需求特点和发展方向,制定自身的发展规划,与政府就达成具体契约内容进行商谈。最后,
      第三方作为契约之外的辅助力量,包括评价机构、财政部门和其他社会力量,主要为契约政策的运行提供各种技术、信息和资金等方面的支撑,保障、促进契约达成并对契约进行评估、监督。
      (二)运行过程首先,大学根据国家、地区的政策发展方向和宏观目标,与内部各教学、科研单位开展对话和协商,结合大学自身特色与战略目标,综合制定一个四年期的教学、科研和基本建设等项目的发展规划。其次,政府与大学就发展规划开展对话与协商、批准大学的发展规划,并优先选择一定符合政府需要的内容与大学签订一个为期四年的合同,合同内容涵盖大学选择的项目、目标、运行方式及相应的财务措施。最后,合同期满时,评估机构对大学合同内容的执行情况及效果进行评估,评估首先由大学进行自评,然后由评估机构进行外部评估,主要对合同内容进行评估,得出评估结论并提出相应建议,评估结论将影响下一期合同签订与拨款。
      (三)运行效果首先,增强了政府的宏观调控能力,推进其向现代政府转变。契约管理的实施,使政府的管理理念和方式发生了变化:从集权垂直控制向民主对话协商转变、从注重微观管理向宏观管理转变、从注重细节的过程向注重绩效的结果转变、从行政指令计划向政策信息引导转变。政府与大学通过对话协商,找到二者的契合点,政府既明确了政策目标,大学也实现了自身的发展诉求。通过合同,明确了双方的权利与义务,充分调动了大学的积极性,不仅没有出现政府对高等教育控制权的丧失,而且提高了政府的宏观调控能力、政策实施的效果和资金使用的效率,使政府更加关注高等教育宏观整体的发展、规划、督导与评估,适应了社会发展对政府转变职能的要求,推动政府向现代政府与民主政府转变。其次,增强了大学作为一个整体的统筹力和控制力。在传统的法国高等教育管理体制中,国家-大学-学院(教授、学科和专业)三者处于不同地位:国家垄断学位与文凭,统一规定并组织教学人员的招聘、任命、待遇与晋升,拥有主导的权威地位;学院(教授)只对自己的学科(专业)负责,并直接与政府主管部门对话,院长(教授)是学院的实际控制人,并且各学院之间相对封闭、各自为政、差异很大;大学只是各个学院松散的集合⑧,具有象征性的代表权,是三者中最弱的一个环节。这一传统在1968年颁布实施《高等教育方向法》之后有所改观,大学作为一个整体的影响力在逐渐加强,尤其是在1984年实施契约管理之后,国家、大学和学院(教授、学科和专业)三者之间的关系更为平衡。契约管理强调大学的整体作用,只有大学具有法人资格,与国家签订一个综合、全面而又相对具体的合同,大学内部各学院需要从大学整体利益出发,反复磋商合同具体内容,从而加强了各学院之间的横向联系及其与大学的纵向联系。通过契约管理,使学院切实回归到大学,使其不仅仅只是国家、教授(学科和专业)的学院,从而增强大学整合内部各种资源的力度。最后,保障了大学自治的实现。一是在外部关系上,大学通过与政府之间的合同,在承担义务和职责的同时,也明确了大学享有的权利,这些明确的权利保障了大学的自治权,使大学自治权更加具体化、更具有操作性,弱化了大学与政府之间的隶属关系,而逐步建立起平等的契约关系。二是在内部关系上,传统上法国大学自治更多地以学术自由的方式体现,展现了学者对学术、专业的忠诚和学术自由的追求,学术自由与大学自治二者的关系有时并不一致。契约管理的实施,要求学者在追求学术自由时,不能只从自身需求简单考虑其所需要的资源配置,而需要更多地关注大学整体的战略规划,使大学自治权从内部得以确立。pagebreak
      (四)契约管理面对的挑战法国高等教育契约管理发挥着越来越重要的作用,但在实行过程中遇到两个挑战:一是在1999年《博洛尼亚宣言》的影响下,法国高等教育按照欧洲高等教育一体化的要求,建立了新的LMD学制(由原来复杂多样、名称众多的学位制度调整为Li-ciece学士3年-Matre硕士5年-Doctorat博士8年的三级学位制度),法国高等教育结构面临大的调整。二是2001年法国通过了新的《财政法组织》(LOLF),并于2006年在高等教育施行,新《财政法组织法》要求高校引入以绩效为目标导向的预算机制,建立问责机制,强化预算执行的管理监督,通过建立一个充分共享的财务管理信息系统,即时反映高校成本、收益等绩效指标,以便于政府及时评估高校的内部管理过程、监督资源的使用及目标的实现。高等教育契约管理需要应对欧洲高等教育一体化及《财政法组织法》的新要求、适应新变化。
      三、契约管理成功的因素分析契约是两个主体在平等、自由的基础上就某一客体达成的合意,其内涵和形式在发展中不断完善。作为理念的契约,蕴含着平等、自由(自愿、自主)的思想;作为形式的契约,以政策、制度、法律、程序和合同等不同形式呈现。契约管理作为一种管理形式,是指双方主体在平等、自愿的基础上,通过充分对话、协商、讨价还价和谈判等方式达成协议,规范双方的权利与义务,实现确立的目标,也就是以契约的理念和形式实现管理的目标。由于契约管理多采用合同的形式,所以通常也被称为合同管理。其顺利实施的原因主要有以下四个方面:
      (一)解决了高等教育大众化及高等教育财政不足所面临的困境法国高等教育自20世纪60年代开始到90年代中期,其规模急剧增长(见表1),比其他欧洲国家更早地从精英教育过渡到大众化教育⑨。但20世纪80年代以来,法国高等教育财政却无法满足学生规模急剧增长的需求,自1975年至1988年,高教公共经费按实际价值计算虽然增长了26%,但高教公共经费占总国家公共经费的百分比却下降了19%,高教预算占总教育预算的百分比持续下降,大学生的生均高教公共经费自1982年开始也逐年下降⑩。表1法国大学数量、教师及学生规模发展变化表1960年1970年1980年1990年1995年大学2363738187教师8,00028,00037,00044,00062,000学生214,700661,000852,0001,172,0001,463,000数据来源:ThierryChevaillier.Movigawayfromcetrallaig:uigcotracttoteerhighereducatioiFrace,EuroeaJouralEducatio,Vol.33,o.1,199


       8.为应对高等教育大众化出现的财政危机,政府一方面要求扩大资金来源,增加私人教育支出,控制政府公共教育支出(见表2),另一方面要求提高资金使用效率,高等教育契约管理应运而生。政府对大学的客观需要的资金仍然采用公式拨款方式,对其他项目则采取了有选择地签订合同予以支持,既控制政府公共教育支出,又通过评估提高了资金效率。表2法国公共部门及私人高等教育支出在2000-2011年的变化年份类别20002011公共支出9
      9.69102.39私人支出8
      8.6137备注:上述资料整理自htt://data.oecd.org/edureource/ulic-edig-o-educatio.htm#idicator-chart,其中数据采取把2005年支出数值设置为100作为参照值进行了对比。


       (二)新公共管理理论的兴起为运用契约管理奠定了理论依据自1968年学生运动之后,法国教育管理结构模式开始缓慢地变化,基础、中等教育的管理权向地方政府转移,高等教育原有的集权管理模式在规模急剧增长、类型结构更加多样、复杂的形势下,变得越来越难以为继,面临更大的管理能力不足的压力。同时,20世纪60-70年代以来,西方国家普遍经济滞胀、政府公共服务效率不高,造成社会的普遍不满和信任危机,传统的公共管理理论受到质疑,进而主张用市场方式取代政府来配置社会资源并且做出相应的制度安排。于是,出现了以公共选择理论、新制度经济学、交易成本理论和企业管理理论为基础的新公共管理理论,逐步取代了以政治学、管理学为理论基础的传统公共行政理论。新公共管理理论强调以市场化为导向,突出了公共行政的竞争性与绩效评估,注重运用精确性、可计算性、规范性的经验主义的经济学方法,为提高公共行政管理的效能、效率、效益提供了保证,有利于激发公共部门的内在活力,缓解政府的财政困难,更新政府行政运行方法,提高公共服务的质量輥輯訛。新公共管理理论的兴起为法国高等教育推动契约管理既奠定了理论基础,又提供了具体的操作方法和手段。
      (三)大学自治传统为推行契约管理提供了动力源泉西方大学自成立起就通过契约的方式取得了自治的法律地位,形成了悠久的自治传统。自治作为大学的一个基因、一种理念被信奉和传播,一直在推动着大学的创新与发展。契约作为一种理念,蕴含着平等、自由、自主、自愿的精神,与大学自治理念本质上是相一致的。契约作为一种手段、一种管理方式,突出双方主体的平等地位,双方通过谈判、对话协商来表达权利与义务的诉求,从而可以把大学自治的理念转化为现实,使大学自治更具有操作性。法国作为西方大学的发源地之一,对大学自治的理念更是有着特殊的追求,在法国现有中央集权的高等教育体制下探寻到契约管理的方式,一起在推动着大学实现自治。
      (四)法国现实法律基础为契约管理提供坚实保障一是法国教育改革强调以法律为基础,上述几次大的国家教育改革都是以众议两院讨论通过的法案为前提,增强了教育改革的力度和权威性。二是有专门的行政合同法律基础,政府与大学签订的合同,无论是从签订主体、还是合同的对象上划分,都属于行政合同。在法国的法律体系中,有一套完整的行政合同法体系及其相适用的法律规则,不同于普通的私法体系,并且由行政合同引发的诉讼案件有专门的行政法院管辖,从而使国家与大学之间的合同具有相应的法律地位和保障。
      四、我国高等教育引入契约管理模式的探讨法国高等教育契约管理的实践产生了良好的效果和影响,这一模式无疑是成功的。从其发展过程及产生原因可以看出,一项政策措施或制度的产生原因不是单一的,而是复杂和综合的,有着深刻的社会经济、政治环境和学科理论知识的发展积淀等各方面的因素。我们需要结合自己的国情,充分利用有利于实施契约管理的推动因素,同时尽力弥补制约因素的影响。
      (一)推动因素对比我国高等教育发展的现实基础,引入契约管理的有利因素有:
      第一,从实施契约管理的约束条件分析,我国与法国有相似的高等教育管理体制,在目前经济发展背景下也与法国高等教育推行契约管理时面临相似的情形。尽管我国财政性教育经费支出占GD的比例在2012年达到了4%的目标,但在我国GD增长率自2010年起不断下降,财政收入增长放缓,高等教育经费的持续增长与投入状况不能令人乐观的情况下,如何提高资金使用效率和效果是将面对的课题。
      第二,从实施契约管理的主体分析,一方面政府有动力,一直把改革作为促进高等教育发展的手段,不断探索教育的分权与放权,在探索大学自主办学的实现方式、建立现代大学制度和激发大学发展活力等方面做了许多有益的尝试。比如,大学评估的施行、现代大学制度的改革试点、大学章程的制定、高等学校学术委员会规程的发布,对于大学自主办学起到了一定渐进推动作用,但实质性效果却不显著。实施契约管理,可以把上述政策协同起来,形成政策合力、提高政策效果。另一方面,大学也有动力,通过契约管理,大学自主权可以更有操作性,使自主办学不再那么抽象、模糊。大学能够更好地实施教学、科研、人事、财务等权利,根据自身的特点发展自己的特色,提高大学竞争力。
      第三,教育主管部门也积累了一定的契约管理实践经验,比如教育部实施的“211工程”“985工程”“高等学校教学质量与教学改革工程”(简称“质量工程”)和“研究生教育创新工程”等项目,以及各类科研项目。但这些项目是由不同的部门管理,没有统一集中到一个部门进行管理和实施,出现各行其是的现象,并且项目之间有交叉重叠,造成资源使用效率不高甚至浪费。实施由一个部门牵头制定的契约管理,可以提高教育主管部门的统筹力度,提高资金使用效率,也可以使大学减少多头管理的不利影响。
      (二)制约因素引入契约管理的制约因素是:
      第一,我国大学管理文化与西方国家不同。我国大学是在政府的主导下建立并发展起来的,大学自治的现实基础不足,也就无法形成与西方大学长期以来秉持的自治模式与管理理念。尽管我国大学在发展过程中呈现出自主办学的意识和诉求,但自主办学的能力建设尚显不足,依法自主办学的真正实现还需要一个过程,大学自主管理的文化也需要一个过程。
      第二,我国社会环境与契约文化还相差甚远。尽管我国在历史上有过契约手段的具体应用,如政治生活领域有古代国家之间盟约的出现、经济生活领域有广泛应用的合同等,但由于我国曾长期处于封建社会,儒家文化在政治思想领域长期居于主流地位,更多强调国家、集体(群体)的意识,而淡化个人意识,使契约没有繁荣生长的沃土,没有形成西方契约的理念和文化。而契约更加强调主体的权利与义务,是与西方传统的个人主义、自由主义在精神内核上相一致的。
      第三,尚缺专门适用行政合同的法律。我国行政领域存在大量事实上的行政合同,比如计划生育合同、教育行政合同、征地补偿合同、行政担保合同等,但行政合同的法典化却严重滞后,没有专门的行政合同法规范和调整现实中存在的各类行政合同关系。理论学术界对行政合同的构成主体的平等性、行政主体优益权及行政权力过度使用等方面争议很大,从而否认行政合同存在的合理性,使行政合同法的立法存在许多障碍,行政合同诉讼时只能借助于民法或行政诉讼法。有学者指出,“行政法学必须破除民法学强加于行政合同理论和制度的两大魔咒,即私法对合同的独占性和行政合同中行政强权甚至霸权的先入为主式的假想”輥輰訛。政府与大学之间的合同属于行政合同的范畴,若政府与大学之间实行契约管理,将会受到缺乏专门规范和调整行政契约法律的制约。我国需要抓住机遇,主动把契约管理的优长运用于我国的高等教育管理之中,在《高等教育法》等法律法规及国家宏观管理框架下,充分利用契约管理的强制性与合意性,建立政府与大学的新型契约关系和管理模式,运用契约手段把目前高等教育改革中的评估、大学章程建设和现代大学制度建设等措施融合、协同起来,形成政策合力,切实推动大学自主办学,协同推进我国高等教育改革与发展。 pagebreak

  注释:

①马陆亭:《政府与高校间的契约型管理模式探讨》,《中国高等教育》,2008年      第21期。

②王宝玺:《法国大学自治演进分析》,《教育学术月刊》,2010年   第10期。

③王晓辉:《法国教育财政体制与学生资助政策》,载马陆亭、徐孝民主编:《国际教育投入与学生资助》,北京:高等教育出版社,2007年版,   第44-46页。

④⑧邢克超:《大学发展的一个新阶:法国高等教育管理十年改革简析》,《比较教育研究》,2001年
     

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